Luola-hankkeen kustannusten arvioinnissa ja päätöksentekoprosesseissa useita puutteita, joista otetaan opiksi

Savilahden Luolan rakennusprosessi on ollut pitkä ja rakennuskohteena erittäin vaativa. Hankkeen kustannusten nousu on aiheuttanut keskustelua jo pitkään.

Luola on keskeinen osa kaupunkitasoista strategista Savilahti-kärkihanketta. Jo kaavoitusvaiheessa päätettiin, että Luola palvelee myös alueen väestönsuojana eikä uusiin rakennuksiin tarvitse rakentaa omia väestönsuojia. Alueen pysäköinti on myös keskitetty yleiseen pysäköintilaitokseen, jonka toteutti Kuopion Pysäköinti Oy. Savilahden oppilaitosten kanssa on sovittu, että opiskelijoiden liikuntatilat sijoittuvat Luolaan. Nämä sopimukset toivat ulkopuolisen paineen Luolan rakentamisen aikataululle eikä siitä voitu merkittävästi myöhästyä. Näillä linjauksilla kaupunki on sitoutunut olemaan alueen liikunta- ja väestönsuojatilojen investori. Lisäksi kaupungin oma tarve sisäliikuntahallille on kasvanut.

Tarkastuslautakunnalle tehtiin marraskuussa 2023 selvityspyyntö, jossa pyydettiin arvioimaan Savilahden luolan rakennusurakan kustannusnousuun liittyvät tapahtumat ja syyt sekä hankkeen päätöksentekoprosessin vaiheet. Erityisesti pyydettiin huomioimaan, millä tavoilla prosessi on edennyt ja toteutunut, kun rakennusurakassa ilmenee kustannuksiin ja aikatauluihin vaikuttavia muutoksia.

Kustannuslaskelmat epäonnistuivat hankkeen laajenemisen myötä

Luolan ensimmäinen hankesuunnitelma oli puutteellinen hankkeen koon ja kustannusten osalta. Lähtötietona oli, että rakennettava kokonaisuus on 7744m2 ja maksaa noin 23 m€. Hanke kasvoi kooltaan kesken prosessin noin kaksinkertaiseksi. Alkuperäinen suunnitelma oli tehty liikuntatiloiltaan yksikerroksiseksi ja toisessa kerroksessa oli pienet tekniset tilat. Lopullinen toteutus on kolmikerroksinen. Kustannusarvio on siis kasvanut hankkeen laajetessa. Hankesuunnitteluvaiheen kustannusarviosta (23,9 m€) hanke laajeni vuonna 2019 14 000–15 000 m2:iin ja investointimäärärahaksi esitettiin 35,5 m€. Luola-hankkeen etenemistä on ohjannut koko ajan kaupunginhallituksen nimeämä ohjausryhmä, jossa on sekä viranhaltijoita että poliittisia päätöksentekijöitä. 

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 16.5.2022 kaupunginhallituksen päätösehdotuksen hankkeen investointimäärärahan muutoksesta 35,5 m€:sta 45,4 m€:oon. Kustannusten muutos 45,4 m€:sta 50,2 m€:oon johtui louhintaurakan kustannusten noususta (1 m€) ja tavoitehintaa korottavista muutoksista, yhteensä 3,8 m€. Yleisesti ottaen kustannusten nousun keskeisimmät syyt hankkeen laajenemisen lisäksi ovat olleet haastava väestönsuojan ja liikuntatilan yhteistoteutus, Ukrainan sodan tuoma epävarmuus ja riskitekijät, rakennuskustannusten nousu, kallioperän ruhjeiden ennakoitua suuremmat haasteet rakentamiselle sekä hankkeen ainutlaatuisuus. Vertailtaessa Savilahden Luolan kustannus nykyisellään ei kuitenkaan poikkea vastaavan kaltaisista rakennusprojekteista, mutta alkuperäiset arviot kustannuksista olivat alakanttiin.

Hankesuunnitelman päivitys ja päätöksentekoprosessit eivät ole edenneet Luola-hankkeessa täysin ohjeiden mukaan. Myös tarkastuslautakunnan mukaan hankkeessa on tehty merkittäviä päätöksiä puutteellisin tai virheellisin tiedoin ja kaupunginvaltuusto ohittaen. Päätöksentekoprosesseissa on ollut useita poikkeamia.

Virheistä oppia tulevaan

Suurimmat virheet Luola-hankkeessa on tehty kustannuslaskelmissa. Hankesuunnittelun yhteydessä selvitetään jatkossa tarkemmin ja laajemmin kaikki taloudelliset vaikutukset ja tehdään kustannushyötyanalyysi hankkeesta. Hankkeen myötä on opittu, että hankkeille tulee kiinnittää toimivaltainen projektijohtaja heti alusta alkaen, mutta tässä tapauksessa näin ei tehty aluksi.

Kaupunki on korjannut prosessia jo pari vuotta sitten, kun Kuopion Tilapalvelut on päivittänyt kaupunkitasoista hankeohjetta vuonna 2022 Luola -hankkeessa ilmenneiden haasteiden opettamana. Myös kaupunginhallitus on hyväksynyt uudistetun Toimitilahankkeiden hankeohjeen. Hankeohjetta on päivitetty erityisesti taloudellisten vaikutusten arvioimiseksi riittävän laajasti. Ohjeessa tunnistetaan, että taloudellisten vaikutusten tuominen päätöksentekoprosessiin täytyy tehdä ennakoivasti. Palvelualueiden ja kaupunginjohtajan johtoryhmien roolia on myös kasvatettu varsinkin hankeprosessin alkuvaiheessa. 

Tarkastuslautakunnan tekemä selvitys on huolellinen tarkastelu erikoiskohteesta, jonka kaltaisia toteutetaan harvoin isommissakaan kaupungeissa. Selvitys käydään nyt huolellisesti läpi, jotta voidaan varmistua, etteivät tehdyt virheet enää toistu. Tärkeää on myös, että Luola on valmistuttuaan täysimittaisessa liikunta- ja tapahtumakäytössä ja tekee konkreettiseksi niitä hyötyjä, joita hanketta käynnistettäessä tavoiteltiin.